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0536-2228378近日,發(fā)布了《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》,第四批政府和社會資本合作示范項目名單隨之出爐。由濟邦擔(dān)任交易顧問的“南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目”和“南寧市水塘江綜合整治工程PPP項目”雙雙入選。
作為區(qū)內(nèi)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護領(lǐng)域的明星項目,南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目對于改善市區(qū)生態(tài)環(huán)境、完成2017年基本消除建成區(qū)黑臭水體的目標(biāo)具有十分重要的意義,入選示范項目更是對本項目的肯定與。
本期文章中,我們將以南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目為例,介紹PPP模式在城市黑臭水體治理中的運用及重、難點。
一 項目概況
南寧市城市內(nèi)河黑臭水體治理工程PPP項目總約12.35億元,項目合作期不超過15年:建設(shè)期自PPP項目協(xié)議正式簽訂起,不超過24個月,運營期13年。項目建設(shè)范圍共涉及南寧市11條內(nèi)河河道,包括那平江、西明江、二坑溪、朝陽溪、可利江、亭子沖、石埠河、細沖溝、黃泥溝、石靈河和鳳凰江(沙井大道段、鳳凰湖至邕江出水口),治理總長度約60公里。
本項目由南寧市城市內(nèi)河管理處為項目實施機構(gòu)。南寧建寧水務(wù)集團有限責(zé)任公司作為政府出資代表,與中選社會資本廣西博世科環(huán)??萍脊煞萦邢薰竞蛷V西北部灣水務(wù)集團有限公司聯(lián)合體,按照30%:70%的出資比例共同出資成立項目公司。項目公司以項目資本金作為注冊資本,總金額27501.31萬元,其中政府方出資代表占股30%,出資額約為8250.39 萬元,社會資本出資70%,約19250.92 萬元。
項目公司負責(zé)污水處理相關(guān)設(shè)施設(shè)備在運營期內(nèi)的日常運營管理及維修維護,同時還應(yīng)保證各河道水質(zhì)按時達到雙方約定的水質(zhì)要求,并在合作期內(nèi)始終保持其階段性水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。政府根據(jù)定期考核的結(jié)果,向項目公司支付服務(wù)費用。
二 黑臭水體治理PPP項目的難點
不同于單*域的綜合治理,城市黑臭水整治項目有其*的復(fù)雜性,主要體現(xiàn)為:
(一)污染源分布范圍廣,控制難度大,治理方式多樣化
黑臭水體通常散布于城市各個位置。以南寧市為例,南寧市建成區(qū)有13條內(nèi)河38個河段總長99.4km的水體屬于黑臭水,普查出內(nèi)河污水直排口309個,需納入黑臭水體PPP項目治理的直排口有295個,整治河道總長超過60km。黑臭水體及整治范圍遍布城區(qū)各處,某些黑臭河段甚至位于農(nóng)貿(mào)市場或者居民區(qū)等人口稠密、施工難度特別高的地方。
南寧市城市黑臭水體成因主要有四點:一是沿岸生產(chǎn)生活污水直排;二是河床淤泥對水體的污染;三是兩岸畜禽養(yǎng)殖排污、農(nóng)業(yè)面源污染及初期雨水帶來有機污染物進入水體;四是河道水資源量不足,水流動性差。
根據(jù)水體黑臭的不同原因,河道治理方式也十分多樣化:截污納污管線工程、生化污水處理廠、物化污水處理設(shè)備、底泥清淤工程、初雨調(diào)蓄工程、生態(tài)修復(fù)工程、監(jiān)測設(shè)備等各領(lǐng)域工程交叉覆蓋,充分踐行“外源減排、內(nèi)源控制、水質(zhì)凈化、補水活水、生態(tài)恢復(fù)”的治理路線。
(二)項目中的不同子項目在物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界上重合度高,治理責(zé)任劃分不清晰
應(yīng)用PPP模式來治理黑臭水體,則合作雙方勢必要求劃分清楚項目物理邊界、責(zé)任邊界和權(quán)利邊界。
但黑臭水體在由于在地理上分布廣泛且分散,很可能導(dǎo)致項目范圍內(nèi)的治理工程與其他項目或設(shè)施,如河道、堤岸、管道、綠地、居民區(qū),甚至農(nóng)田等存在物理邊界上的重合。未來其他項目的施工活動均可能對本項目造成影響,從而出現(xiàn)多頭施工、相互干擾的情形,增加管理難度。同時,政府與社會資本方很容易在污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分時遇到障礙。
由于河道水體消除黑臭后,其水質(zhì)指標(biāo)也不高,部分生化指標(biāo)甚至屬于劣五類(如氨氮),因此,消除黑臭只是河道水質(zhì)改善的初步目標(biāo)。未來,政府很可能根據(jù)水體功能規(guī)劃做進一步的水質(zhì)提升,從而使將來的治理活動與現(xiàn)有黑臭水治理項目出現(xiàn)大量權(quán)利義務(wù)的重合,導(dǎo)致重新構(gòu)建合作條件。
(三)項目產(chǎn)出績效指標(biāo)難設(shè)定,績效考核難以操作
不同于單*域的水質(zhì)改善項目,黑臭水治理PPP項目由于項目范圍大,責(zé)任邊界不清晰,黑臭水體治理的產(chǎn)出績效指標(biāo)難設(shè)定,績效考核難以進行。黑臭水體PPP項目的產(chǎn)出物是環(huán)境污染治理效果。為了準(zhǔn)確全面地衡量環(huán)境治理項目的效果,就需要識別和設(shè)計若干績效考核指標(biāo)。但由于建設(shè)成本、運營成本和融資成本及風(fēng)險溢價等項目全周期成本與績效指標(biāo)的非線性關(guān)系,指標(biāo)選擇和衡量存在很大難度。指標(biāo)并非越多越好、越高越好。指標(biāo)過高、過多,可能會使項目增加,項目性大大減弱,同時增加治理和運營維護的難度,為合作增加不穩(wěn)定因素,還可能帶來高昂的履約監(jiān)管成本。而指標(biāo)過低、過少,又會缺乏監(jiān)督、激勵效果,不利于激發(fā)社會資本積極性、提高財政資金使用效果。
且要保證如此大范圍內(nèi)的水體在長達10多年的合作期內(nèi)都穩(wěn)定達標(biāo),績效指標(biāo)的合理性和科學(xué)性尤為重要。在整個方案設(shè)計過程中,產(chǎn)出績效指標(biāo)的設(shè)定都是各方關(guān)心的問題。
(四)黑臭水體治理市場發(fā)育緩慢,合格運營商數(shù)量有限
以來,黑臭水治理沒有形成一個穩(wěn)定和的國內(nèi)市場。目前具備整合設(shè)計、建設(shè)、融和運營能力的環(huán)境治理運營商較少,能夠參與黑臭水體治理的合格運營商數(shù)量比較有限,政府可選擇面不大。在采購社會資本時,很有可能容易出現(xiàn)流標(biāo)或非理性報價現(xiàn)象。以本項目為例,盡管本項目在準(zhǔn)備過程中進行了充分的項目和市場測試,但參與并通過資格預(yù)審的有效申請人數(shù)量僅5家,參與投標(biāo)的社會資本甚至不足三家,zui終有關(guān)部門與咨詢機構(gòu)研究后采用競爭性談判方式完成了社會資本采購。
本項目的潛在人數(shù)量有限,部分原因是前面提到治理范圍、權(quán)利邊界及績效指標(biāo)等提高了項目合作難度,同時也反映出國內(nèi)合格運營商稀缺的現(xiàn)狀。
三 項目亮點及成效
(一)克服黑臭水體治理技術(shù)復(fù)雜性,明確各方權(quán)利職責(zé)范圍
項目實施機構(gòu)為本項目進行了充分的前期技術(shù)準(zhǔn)備,先后從2015年起投入資金,以調(diào)查公司為骨干,充分發(fā)動河道兩岸群眾,組成9個調(diào)查組,歷時100余天,投入500多人次,充分掌握了南寧市的黑臭水現(xiàn)狀和成因。2016年3月,組織國內(nèi)的治理召開座談會,踏勘現(xiàn)場、查閱資料,為南寧市黑臭水治理進言獻策。2016年底,完成本項目《工程可行性研究報告》的編制和評審,基本確定了治理技術(shù)路線、規(guī)模等。
實施機構(gòu)還委托濟邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計院組成聯(lián)合顧問團隊,為本項目提供工程技術(shù)、PPP方案設(shè)計和PPP法律咨詢等在內(nèi)的顧問服務(wù)。針對前面提到的項目在技術(shù)和交易條件方面的復(fù)雜性,本項目實施機構(gòu)和以濟邦咨詢?yōu)榈念檰枅F隊進行了充分研判。如針對項目的技術(shù)復(fù)雜性,顧問團隊補充進行了現(xiàn)場踏勘,據(jù)此提出技術(shù)建議和注意事項;并組織多輪市場測試,向潛在社會資本公開項目技術(shù)資料,鼓勵社會資本提前踏勘現(xiàn)場并形成自己的治理方案。針對責(zé)任和權(quán)利邊界不清晰的情況,充分考慮各方實際操作中的需求,在實施方案及項目合同文本中提出了多種預(yù)案和銜接機制,盡可能為污染源頭管控和責(zé)任邊界劃分掃除隱患。
(二)多輪磋商,在各個階段充分與潛在社會資本溝通,zui終確定階段式水質(zhì)目標(biāo)
本項目在水環(huán)境治理zui的水質(zhì)目標(biāo)的設(shè)置上,濟邦咨詢和國環(huán)清華環(huán)境設(shè)計院組成的聯(lián)合顧問團隊結(jié)合有關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和項目實際情況,確定了一套“績效考核指標(biāo)集”的基準(zhǔn)值。績效指標(biāo)對應(yīng)著資本性投入(工程)+運營維護(運營成本)+工程技術(shù)解決方案的zui終產(chǎn)出——境治理效果,并采用考核結(jié)果與付費掛鉤的方式激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量。
績效考核指標(biāo)基準(zhǔn)值作為社會資本參與采購時的競爭基礎(chǔ),通過設(shè)置一定的溝通和評分機制,先后經(jīng)過市場測試、資格預(yù)審、zui終競標(biāo)等多個環(huán)節(jié),讓社會資本在應(yīng)答文件中提出自認為可行的技術(shù)考核指標(biāo),咨詢機構(gòu)再結(jié)合社會資本方反饋的意見,不斷修訂考核指標(biāo)。項目zui終通過競爭性談判方式,根據(jù)社會資本在談判文件的水質(zhì)目標(biāo)承諾和綜合評判,確定了本項目階段式的考核標(biāo)準(zhǔn)。
與參與采購的社會資本的多輪溝通后確定雙方共同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),既可避免*由政府方面設(shè)置技術(shù)要求導(dǎo)致的“脫離市場,好高騖遠”,又對社會資本提出了力所能及的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴要求,使得zui終確定的技術(shù)目標(biāo)在采購限價和規(guī)*圍內(nèi),盡可能發(fā)揮社會資本的技術(shù)力量,同時兼顧了市場實情。
(三)社會資本爭分奪秒,短期內(nèi)顯現(xiàn)階段成果
目前,南寧市黑臭水體治理已取得階段性成效。截至2017年12月25日,基本實現(xiàn)了2017年底基本消除建成區(qū)99.4公里黑臭水體的目標(biāo)。當(dāng)前項目正處于水質(zhì)鞏固和進一步深化的階段。希望今后項目的順利推進,有效解決南寧市困擾已久的黑臭水體問題,達到政府和社會資本共贏的美好局面,成為讓人民拍手稱贊的民生工程*!